“一環(huán)創(chuàng)新圈”背后的協(xié)同之道

       今年的國務(wù)院政府工作報(bào)告顯示，過去五年全國新設(shè)了14個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，帶動(dòng)形成了一批區(qū)域創(chuàng)新高地。今年，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)仍是政府主要工作之一。我國要加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競爭力。

　　佛山正在加快建設(shè)面向全球的國家制造業(yè)創(chuàng)新中心。從禪南順（三龍灣）高端創(chuàng)新集聚區(qū)，到南（海）三（水）產(chǎn)業(yè)合作區(qū)，再到貫穿五區(qū)的“一環(huán)創(chuàng)新圈”，建立跨行政區(qū)域的創(chuàng)新平臺(tái)，成為今年佛山創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中的鮮明特征。

　　在佛山市委提出“重振改革精神”的今天，打破行政壁壘，推動(dòng)全市區(qū)域協(xié)同發(fā)展的探索，能否成為佛山改革再出發(fā)的新起點(diǎn)，令人期待。

　　1 打破行政壁壘

　　讓創(chuàng)新資源更集聚

　　今年的佛山兩會(huì)上，“一環(huán)創(chuàng)新圈”戰(zhàn)略規(guī)劃正式亮相。它以佛山一環(huán)等重要交通干道為基本骨架，內(nèi)聯(lián)五區(qū)、外聯(lián)廣深。同時(shí)，聚集了一批高端產(chǎn)業(yè)載體，囊括了全市超八成的經(jīng)濟(jì)總量。

　　“這是一個(gè)很大的課題，這可以造一個(gè)新佛山。通過一環(huán)創(chuàng)新圈的規(guī)劃，佛山將變成創(chuàng)新的熱土。”去年8月，赴佛山市國土規(guī)劃局進(jìn)行專題調(diào)研時(shí)，市委書記魯毅這樣表示。

　　根據(jù)規(guī)劃，“一環(huán)創(chuàng)新圈”將構(gòu)建“1+5+N”創(chuàng)新體系，區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新理念令人眼前一亮。

　　禪南順（三龍灣）高端創(chuàng)新集聚區(qū)是這個(gè)創(chuàng)新體系的龍頭。它涵蓋了禪城、南海、順德三區(qū)接壤區(qū)域，總面積93平方公里，將著力打造成為生態(tài)宜居創(chuàng)新發(fā)展區(qū)、粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新增長極、踐行新發(fā)展理念的示范區(qū)。

　　開展跨區(qū)域合作，讓創(chuàng)新資源更加集聚，推動(dòng)整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是三龍灣繞不開的課題。

　　不僅是三龍灣，作為“一環(huán)創(chuàng)新圈”五大平臺(tái)之一的南三產(chǎn)業(yè)合作區(qū)也面臨同樣的課題。這一區(qū)域橫跨南海獅山和三水樂平，正在謀求建設(shè)成為佛山戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、“金科產(chǎn)”融合試驗(yàn)區(qū)和電子商務(wù)物流中心。

　　廣東省委黨校教授陳鴻宇說，佛山五區(qū)下一階段的發(fā)展，不僅要靠各區(qū)經(jīng)濟(jì)活力、靠市場，更要靠政府“看得見的手”整合優(yōu)勢資源和創(chuàng)新資源。“在此過程中，打破行政邊界難勢在必行。”

　　其實(shí)在三龍灣和南三產(chǎn)業(yè)合作區(qū)之前，南海、順德都已經(jīng)在各自轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行過類似的探索。它們共同的特征是建立跨鎮(zhèn)街的片區(qū)管理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)片區(qū)統(tǒng)籌，推動(dòng)鎮(zhèn)街一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。盡管沒有改變行政區(qū)劃，但它們都推動(dòng)了片區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，煥發(fā)勃勃生機(jī)。

　　陳鴻宇說：“一個(gè)完整經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形成需要三個(gè)條件：一個(gè)核心區(qū)、 一個(gè)經(jīng)濟(jì)腹地、一個(gè)比較旺盛的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)（包括市場網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)）。”他認(rèn)為，當(dāng)行政區(qū)劃本身的邊界對(duì)三個(gè)網(wǎng)絡(luò)形成了阻礙時(shí)，必然需要打破行政邊界，實(shí)現(xiàn)資源的跨區(qū)域、自由、合理、有效的配置，跨區(qū)域合作也成為必然趨勢。

　　對(duì)此，佛山的鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部保持了清醒頭腦。有鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)表示，依靠土地、勞動(dòng)力等要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展的時(shí)代已經(jīng)過去。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展時(shí)代，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更強(qiáng)調(diào)自身創(chuàng)新資源集聚程度。單個(gè)鎮(zhèn)街的平臺(tái)政策資金，公共服務(wù)水平、行政服務(wù)資源等方面的資源稟賦，與匹配市場創(chuàng)新資源集聚的現(xiàn)實(shí)需要之間，面臨越來越大的挑戰(zhàn)。

　　自上而下的統(tǒng)籌需要，自下而上的現(xiàn)實(shí)需求，基于這樣的背景，打破行政區(qū)劃邊界的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，成為佛山加快發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

　　2 協(xié)同發(fā)展成共同選擇

　　組團(tuán)破解“諸侯經(jīng)濟(jì)”痼疾

　　中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授李立勛認(rèn)為，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是當(dāng)前區(qū)域社會(huì)發(fā)展核心要素。這和過往依靠初級(jí)要素的制造活動(dòng)不同，依靠創(chuàng)新性要素的制造活動(dòng)更強(qiáng)調(diào)協(xié)同發(fā)展，更強(qiáng)調(diào)空間品質(zhì)。從生產(chǎn)制造來看，它需要空間載體予以支撐，這類要素大多是集中而非分散的。其次，創(chuàng)新型人才很強(qiáng)調(diào)生態(tài)鏈，對(duì)居住環(huán)境、氛圍要求很高。在此背景下，以前各司其能的時(shí)代已經(jīng)很難當(dāng)下的發(fā)展模式。

　　放眼國內(nèi)外，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，不同行政區(qū)劃單位之間，以協(xié)同發(fā)展模式吸引資金、人才、技術(shù)等創(chuàng)新資源成為這些地區(qū)的必然選擇。

　　近年來，同為珠三角兄弟城市的東莞、中山紛紛推動(dòng)鎮(zhèn)街組團(tuán)式發(fā)展，本質(zhì)上也是在一種不改變行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實(shí)踐。

　　2013年，東莞打破行政區(qū)劃，成立水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟(jì)區(qū)。轄區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)包括十鎮(zhèn)一港，按照功能區(qū)劃分、產(chǎn)業(yè)布局、交通等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。這在當(dāng)時(shí)引起廣泛關(guān)注。外界一直認(rèn)為行政區(qū)劃調(diào)整是東莞擺脫“諸侯經(jīng)濟(jì)”弊端唯一途徑。而水鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)踐成為當(dāng)?shù)靥剿鲄^(qū)域協(xié)同發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。去年，東莞實(shí)施園區(qū)統(tǒng)籌組團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略，在不改變行政架構(gòu)和空間范圍的前提下，將全市劃分為6大片區(qū)。松山湖片區(qū)“1+6”統(tǒng)籌組團(tuán)發(fā)展試點(diǎn)取得突破性進(jìn)展，在全國高新區(qū)的綜合實(shí)力排名上升至23位。同時(shí)，東莞統(tǒng)籌濱海灣新區(qū)與東莞港建設(shè)，經(jīng)省政府批準(zhǔn)升格為省級(jí)開發(fā)區(qū)，成為粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃的重大發(fā)展平臺(tái)。

　　李立勛認(rèn)為，東莞的探索說明，不進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，也可以對(duì)資源實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌優(yōu)化調(diào)配。

　　同樣是市直管鎮(zhèn)的中山，在去年4月啟動(dòng)“一中心四組團(tuán)”發(fā)展戰(zhàn)略，將全市25個(gè)鎮(zhèn)區(qū)劃分為五大組團(tuán)。組團(tuán)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、重大產(chǎn)業(yè)平臺(tái)發(fā)展、重大公共設(shè)施和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與提升城市建設(shè)品質(zhì)等五大任務(wù)。

　　對(duì)于統(tǒng)籌發(fā)展的迫切性，中山的鎮(zhèn)街干部深有體會(huì)。“如果像過去那樣單個(gè)鎮(zhèn)去招商引智，它的財(cái)力、物力和人力都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。組團(tuán)式發(fā)展戰(zhàn)略，讓我們邁出真正意義上組團(tuán)的第一步，突破行政的束縛，形成合力共同發(fā)展。”一位鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)公開表示。今年，中山市政府工作報(bào)告提出，要繼續(xù)推進(jìn)組團(tuán)式發(fā)展，理順市、組團(tuán)、鎮(zhèn)區(qū)之間的關(guān)系，加快交通、體育公園、兒童活動(dòng)場所等組團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化要素資源配置。

　　陳鴻宇說，創(chuàng)新核心不在于技術(shù)創(chuàng)新，而在于資源重組。只有合作才能把各自創(chuàng)新資源集聚起來，現(xiàn)在已由“資源為王”的時(shí)期走向“整合為王”的時(shí)期。

　　佛山、東莞、中山的共同選擇正是這種變化的重要注解。

　　3 資源重組提升創(chuàng)新力

　　理順利益分配是關(guān)鍵

　　帕拉格·康納在《超級(jí)版圖》中寫道：“到2030年，全球?qū)?huì)出現(xiàn)50個(gè)超級(jí)城市群。小城市也必須將自身融入超級(jí)城市群，這是獲得繁榮的唯一方法。”

　　李立勛長期關(guān)注珠三角城市戰(zhàn)略規(guī)劃。在他看來，區(qū)域協(xié)同發(fā)展可分為市與市之間、市域內(nèi)部等層次。

　　李立勛說，過去，在傳統(tǒng)制造年代，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠土地等初級(jí)生產(chǎn)要素，區(qū)域統(tǒng)籌必要性并不強(qiáng)烈，各司其能的發(fā)展特色更為明顯。邁入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)時(shí)代，包括人才、技術(shù)在內(nèi)的創(chuàng)新要素成為區(qū)域社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)要素，區(qū)域競爭也從城市內(nèi)部提升至省內(nèi)、全國乃至全球?qū)用妗Ｒ虼耍瑓^(qū)域之間協(xié)同發(fā)展的需求更為迫切。

　　從各區(qū)內(nèi)部協(xié)同發(fā)展，到市級(jí)“一環(huán)創(chuàng)新圈”的誕生，其本質(zhì)都在于源于佛山需要在更高層次、更大范圍參與區(qū)域競爭，在區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中搶占先機(jī)，這對(duì)佛山市級(jí)統(tǒng)籌能力提出了更高要求。

　　陳鴻宇說，佛山各區(qū)已發(fā)展至較高水平，下一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅要依靠各區(qū)自身活力、靠市場，還要靠市級(jí)層面“看得見的手”聚攏全市創(chuàng)新資源。

　　對(duì)這一觀點(diǎn)，佛山鎮(zhèn)街干部深有感觸。某鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就認(rèn)為：“目前，跨區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的合作方式、成本分擔(dān)、利益分成機(jī)制等方面的頂層設(shè)計(jì)未清晰。這需要從市級(jí)層面自上而下建立完善的管理體制，統(tǒng)籌建立聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合管理機(jī)制等制度，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)區(qū)域投資開發(fā)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等事項(xiàng)。”

　　李立勛認(rèn)為，佛山在現(xiàn)行行政體制框架內(nèi)推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，要注意四個(gè)問題。一是各方要形成共識(shí)，創(chuàng)新平臺(tái)的地區(qū)概念、發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)由市級(jí)統(tǒng)籌；二是整體建設(shè)框架確定后，具體實(shí)施仍以各區(qū)為主，大家因地制宜分頭實(shí)施；三是要建立橫向溝通機(jī)制，覆蓋市一級(jí)、市區(qū)之間、區(qū)和區(qū)之間，保證縱向、橫向“步調(diào)一致”；四是要理順各方利益關(guān)系，明確分配協(xié)調(diào)機(jī)制，并引入各類社會(huì)機(jī)構(gòu)、市場主體來加以支撐。